Daya Tarik Pajak yang Tak Menarik-Menarik Amat*

Beberapa bulan terakhir, banyak analis sibuk meneliti rencana pengurangan pajak yang diajukan oleh Donald Trump dan konco-konconya di Partai Republikan. Saat Wall Street menanti dengan sukacita, para ekonom umumnya waspada.

Logika insentif pajak memang sederhana tetapi bisa menipu. Anda sebagai pemerintah mengorbankan pendapatan pajak dan berharap kepada investasi baru untuk mengambil alih tugas Anda dalam rangka meningkatkan ekonomi, menyediakan lapangan kerja, dan lain-lain. Tak hanya itu, Anda juga akan menuai pendapatan pajak dari mereka juga pada akhirnya di masa depan.

Logika semacam itu cukup gurih kalau Anda belajar sampai pengantar ekonomi saja, dan melupakan kehidupan nyata.

Masalahnya, di kehidupan nyata, insentif pajak seringkali menimbulkan banyak mudarat. Insentif pajak mendorong tax planning yang agresif, yang selanjutnya dapat mendistorsi ekonomi, dan menyebabkan negative spillover ke negara lain (Oxfam, 2016).

Insentif pajak juga menghambat upaya redistribusi pendapatan dan akan memperlebar kesenjangan. Sebuah studi oleh Tax Policy Center, misalnya, memperkirakan 82,8% keuntungan dari rencana pengurangan pajak Trump hanya akan dinikmati oleh kaum 1% terkaya. Di sisi lain, 53,4% rumah tangga Amerika akan menghadapi kenaikan beban pajak. Harga yang harus dibayar atas insentif pajak yang direncanakan Trump juga terlalu besar. Center on Budget and Policy Priorities memproyeksikan, rencana pengurangan pajak tersebut akan menelan biaya sekitar 2,2 triliun dolar Amerika Serikat selama dekade pertama.

Namun, bagaimana dengan manfaatnya?

Manfaat insentif pajak seringkali tidak signifikan (lihat studi terbaru yang amat detail oleh Bartik, 2017). Analisis mendalam oleh Jason Furman dan Lawrence Summers di Project Syndicates juga menyoroti banyaknya kecacatan dalam argumen yang diajukan mengenai manfaat pengurangan pajak Trump. Dalam satu episode Last Week Tonight, John Oliver bahkan menyarankan – dengan menggunakan kompetisi pajak antara Missouri dan Kansas sebagai contoh – bahwa lebih fiscally responsible untuk membelikan Ferrari kepada beberapa orang, lalu menyuruh mereka mengendarainya mengelilingi api unggun yang dibuat dengan membakar uang kertas jutaan dolar. Biaya untuk kegilaan semacam ini 20 juta dolar lebih murah bagi pemerintah Missouri dan Kansas dibandingkan memberi insentif pajak, karena rupanya keuntungan insentif pajak tersebut pada dasarnya nol. (Meski retorikanya lebay, John Oliver benar dalam hal ini.)

Di luar Amerika Serikat, riset-riset lain seperti Klemm dan van Parys (2009), serta van Parys and James (2010) menunjukkan tak ada pengaruh insentif pajak terhadap total investasi atau pertumbuhan ekonomi. Kalaupun ada manfaatnya, tampaknya cukup kecil dan mungkin tidak membenarkan adanya insentif tadi (Chai and Goyal, 2008).

Bahkan jika Anda bertanya kepada pengusaha, seringkali insentif pajak adalah faktor pertimbangan berbisnis/berinvestasi yang lebih rendah dibandingkan dengan faktor-faktor lain. Studi dari UNIDO (2011) menunjukkan ranking insentif pajak berada di bagian bawah faktor-faktor pertimbangan lain. Makin lama makin tak penting pula.

UnidoLebih jauh lagi, banyak investor tetap berinvestasi meski tidak ada insentif pajak. Angka di bawah ini menunjukkan berapa banyak investor yang masih berinvestasi, menurut penelitian di berbagai negara yang disusun oleh Sebastian (2013).

SebastianSebastian malah lebih jauh berpendapat bahwa insentif pajak tidak menciptakan banyak pekerjaan. Kolom (2) di atas adalah rasio redundansi, yang menunjukkan persentase investor yang akan berinvestasi bahkan tanpa insentif pajak. Kolom (3) menunjukkan persentase pekerjaan yang diciptakan oleh investor marjinal ini. Sebagian besar angka di kolom (3) negatif, menunjukkan insentif pajak seringkali tidak berguna.

Mengukur Insentif Pajak Menggunakan Tax Attractiveness Index

Alih-alih mengukur pengaruh insentif pajak terhadap penciptaan lapangan kerja (yang memerlukan data “mikro” yang memakan banyak waktu untuk mengumpulkannya), saya memilih menggunakan cara “makro” dengan menganalisis pengaruh insentif pajak terhadap Foreign Direct Investment (FDI). Selain itu, daripada menggunakan tarif pajak penghasilan badan, saya menggunakan Tax Attractiveness Index (TAI) yang merupakan ukuran insentif pajak yang lebih komprehensif.

Saya memilih TAI karena insentif pajak banyak bentuknya. Selain itu, berbagai bentuk insentif investasi memang terkait dengan pajak tetapi tidak termasuk dalam daftar insentif pajak pada umumnya, seperti safe harbors dalam transfer pricing, ketentuan yang memfasilitasi perencanaan pajak yang agresif, dan penegakan rezim pajak yang longgar (Zolt, 2015).

TAI mencakup berbagai konsesi pajak di luar penurunan tarif pajak semata. Indeks ini dikembangkan oleh Keller dan Schanz (2013). Di samping tarif pajak penghasilan badan, TAI juga memuat peraturan anti-penghindaran pajak, peraturan penanaman modal asing, depresiasi, keanggotaan Uni Eropa, group taxation regime, insentif untuk holding company, kompensasi kerugian fiskal ke depan maupun belakang, insentif terkait hak kekayaan intelektual/patent box regime, tarif pajak penghasilan orang pribadi, insentif untuk R&D, pajak atas capital gain, pemajakan atas dividen yang masuk, aturan thin capitalization, aturan transfer pricing, jaringan Perjanjian Penghindaran Pajak Berganda (P3B/tax treaty), serta tarif pajak atas dividen, bunga, dan royalti.

Dalam kerangka TAI, semakin kecil tarif pajak suatu negara dan semakin sedikit negara yang mengatur perpajakan, semakin menariklah negara itu untuk investasi masuk. Begitu pula sebaliknya. Oleh karena itu, negara-negara suaka pajak (tax haven) memiliki skor TAI tinggi.

Karena dapat dibilang TAI adalah ukuran insentif pajak yang lebih komprehensif dibanding sekadar tarif pajak, saya tertarik menguji asumsi “lebih banyak insentif pajak = lebih banyak FDI masuk” dengan menggunakan TAI sebagai proksi. Dalam kasus ini, kita dapat memodelkan TAI sebagai “penyebab” yang meningkatkan arus masuk FDI.

Saya mengestimasikan hasilnya menggunakan data panel dari 16 negara Asia-Pasifik (Australia, Bangladesh, Tiongkok, Hong Kong, India, Indonesia, Jepang, Korea Selatan, Malaysia, Selandia Baru, Pakistan, Filipina, Singapura, Thailand, Taiwan, dan Vietnam) dalam kurun 2007-2016. Convenience sampling dilakukan mengingat ketersediaan data TAI dengan tetap memperhitungkan kemungkinan adanya efek aglomerasi regional.

Data diambil dari tax-index.org, Freedom House, dan World Data Indicator dari World Bank, kecuali untuk data makroekonomi Taiwan. Data makroekomi Taiwan diambil dari Asian Development Bank Statistical Database System.

Estimasi Statistik

(Jika Anda tidak tertarik dengan penjelasan statistik yang menjemukan, bisa lewati bagian ini.)

Saya menggunakan permodelan berdasarkan Welsh dan Yu (2010), dengan persamaan:

eq1

di mana y menunjukkan FDI masuk per PDB, X adalah vektor dari variabel makroekonomi dan institusional, μ mewakili efek spesifik negara yang tidak terpengaruh waktu (time-invariant country-specific effects), ν adalah error. Faktor makroekonomi yang tercakup di sini adalah:

  • keterbukaan (OPEN), yakni ekspor ditambah impor, dibagi dengan PDB (negara yang lebih aktif dalam perdagangan internasional, semakin menarik bagi investasi);
  • nilai tukar efektif riil (REER), untuk sebagai kontrol atas kekuatan mata uang domestik;
  • inflasi (INFL), dihitung sebagai rata-rata 3 tahunan (3-year trailing average) untuk mengetahui apakah investasi memperhitungkan negara dengan tingkat inflasi tinggi; dan
  • pertumbuhan PDB (GDPGROW) dan logaritma natural dari PDB per kapita (PDBPC).

Faktor institusional yang disertakan adalah TAI, yang merupakan variabel independen utama di sini. Saya juga memasukkan Freedom House (FREE) untuk memperhitungkan faktor stabilitas politik.

Semua variabel yang terlibat dalam persamaan di atas sebenarnya bisa saling memengaruhi. Misalnya, TAI dapat memengaruhi FDI tetapi FDI dapat juga memengaruhi kebijakan pajak yang tercermin dalam TAI. Hal ini disebut simultanitas. Simultanitas dapat menyebabkan OLS (regresi Ordinary Least Squares) menjadi bias.

Untuk mengurangi bias ini, saya menggunakan Generalized Method of Moments (GMM). GMM adalah teknik data panel dinamis yang diajukan oleh Arellano dan Bond (1991) yang dapat mengendalikan simultanitas, country-specific effect seperti yang dibahas di atas, dan autokorelasi. GMM juga mengakomodasi adanya endogenitas, yakni keadaan di mana variabel dalam model di atas dipengaruhi oleh variabel-variabel lain di luar model.

GMM mengubah persamaan di atas menjadi bentuk first-differenced di bawah ini

eq2

dengan menghilangkan time-invariant country-specific effects.

Namun, GMM yang original (difference-GMM) berkinerja buruk jika variabel dependennya mendekati random walk. Random walk terjadi saat keadaan seolah-olah mengalami tren kenaikan/penurunan yang sebenarnya merupakan keadaan acak. Contohnya, harga saham. Dengan demikian, saya menggunakan system-GMM yang dikembangkan oleh Blundell dan Bond (1998) yang tahan terhadap random walk yang mungkin terjadi dalam tren FDI. Modul Stata untuk system-GMM disediakan oleh Roodman (2009).

Selain itu, masih ada beberapa masalah ekonometri lainnya. Pertama, sampel saya terlalu kecil untuk dapat menangani lagged level dan difference dari variabel-variabel dalam model di atas sebagai instrumen dalam penghitungan system-GMM. (Nilai Kaiser-Meyer-Olkin Sampling Adequacy adalah 0,649, menunjukkan sampel biasa-biasa saja tetapi cukup untuk faktorabilitas.) Untuk mengurangi jumlah instrumen, saya menggunakan Principle Component Analysis (PCA) sesuai dengan, antara lain, Kapetanios dan Marcellino (2010). Kedua, untuk memperhitungkan adanya heteroskedastisitas dan autokorelasi, standard errors juga dibuat robust.

Hasil dan Diskusi

result

TAI secara statistik tidak signifikan terhadap FDI masuk (p-value = 0.438). Nilai tukar riil (REER), keterbukaan (OPEN), dan kebebasan politik (FREE) secara statistik signifikan dan berkorelasi positif dengan FDI (semua nilai p <0,05).

Saya kemudian mengulangi lagi perhitungannya, kali ini menggunakan instrumen penuh alih-alih dikurangi dengan PCA. Hasilnya tetap sama: TAI secara statistik tidak signifikan terhadap FDI masuk (p-value = 0,513).

Simpulan

Studi kecil-kecilan ini sekali lagi menunjukkan insentif pajak, entah dengan mengurangi tarif pajak dan/atau aturan-aturan lain yang meringankan pajak, mungkin tidak terlalu signifikan dalam menarik masuknya investasi. Temuan ini mungkin dapat mengonfirmasi, insentif pajak adalah faktor yang kurang diperhatikan investor (paling tidak dalam konteks penelitian ini).

Tulisan ini hanyalah satu dari sekian banyak kontra-narasi tentang efektivitas insentif pajak dalam memberikan manfaat. Lalu mengapa sebuah negara menawarkan insentif pajak yang berlebihan, atau bahkan melakukan kompetisi pajak dengan tetangganya? Itu yang sebenarnya menjadi misteri. Jadi, kapan pun Anda mendengar argumen untuk mengurangi pajak demi menarik investasi, jangan telan mentah-mentah. Jangan seperti warganet yang gemar menyetujui sesuatu tanpa melakukan konfirmasi.

***

Referensi:

  • Arellano, M. dan S. Bond. 1991. Some Tests of Specification for Panel Data: Monte Carlo Evidence dan An Application to Employment Equations. The Review of Economic Studies 58: 277-97;
  • Bartik, T. J. 2017. A New Panel Database on Business Incentives for Economic Development Offered by State dan Local Governments in the United States. Upjohn Research;
  • Blundell, R., dan S. Bond. 1998. Initial Conditions dan Moment Restrictions in Dynamic Panel Data Models. Journal of Econometrics 87: 115-143;
  • Chai, J. dan R. Goyal. 2008. Tax Concessions dan Foreign Direct Investment in the Eastern Caribbean Currency Union. International Monetary Fund Working Paper no. WP/08/257;
  • Kapetanios, G., M. Marcellino. 2010. Factor-GMM Estimation with Large Sets of Possibly Weak Instruments. Computational Statistics & Data Analysis 54(11): 2655-2675;
  • Keller, S. dan D. Schanz. 2013. Measuring Tax Attractiveness across Countries. arqus – Working Paper No. 143;
  • Klemm, A. dan S. Van Parys. 2009. Empirical Evidence on the Effects of Tax Incentives. International Monetary Fund Working Paper no. WP/09/136;
  • Oxfam. 2016. Tax Battles: The dangerous Global Race to the Bottom on Corporate Tax. Oxfam Policy Paper, 12 December 2016;
  • Roodman, D. 2009. How to Do xtabond2: An Introduction to “Difference” dan “System” GMM in Stata. Stata Journal 9(1): 86-136;
  • Sebastian, J. 2014. Effectiveness of Tax dan Non-Tax Incentives in Promoting Investments – Evidence dan Policy Implications. Investment Climate Advisory Services Policy Paper, The World Bank Group, Washington, DC;
  • UNIDO. 2011. Africa Investor Report: Towards Evidence-Based Investment Promotion Strategies. United Nations: United Nations Industrial Development Organizations;
  • Van Parys, S. dan S. James. 2010. “The Effectiveness of Tax Incentives in Attracting Investment: Panel Data Evidence from the CFA Franc Zone”. International Tax dan Public Finance 17 (4);
  • Walsh, J. dan J. Yu. 2010. Determinants of Foreign Direct Investment: A Sectoral dan Institutional Approach. International Monetary Fund Working Paper no. WP/10/187;
  • Zolt, E. 2015. Tax Incentives: Protecting the Tax Base. United Nations, Paper for Workshop on Tax Incentives dan Base Protection New York, 23-24 April 2015.

*) versi asli tulisan ini (berbahasa Inggris) dapat dibaca di blog pribadi penulis dengan judul Tax Attractiveness is Not Attractive: a Lesson from Asia-Pacific Countries.