Kemana Orientasi Kebijakan Kebudayaan Kita?

Selama ini, saya selalu kebingungan melihat kebijakan kebudayaan yang seringkali tidak selaras antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Tentu ketidakselarasan tersebut dapat dipandang sebagai dinamika desentralisasi atau otonomi daerah yang bergulir sejak reformasi 1998. Namun, lebih dari itu, ketidakselarasan juga dapat dimaknai sebagai buramnya visi pemerintah mengenai kebijakan kebudayaan.

Kebijakan kebudayaan adalah sesuatu yang sulit didefinisikan, sama sulitnya dengan mendefiniskan kebudayaan itu sendiri. Keragaman pandangan mengenai kebijakan kebudayaan, misalnya, dapat dilihat dari berbagai disiplin ilmu, terutama dari rumpun sosial-humaniora. Secara umum, berbagai disiplin ilmu tersebut membicarakan kebudayaan dalam pengertiannya yang berinti pada sesuatu yang nisbi abstrak. Meskipun terdapat variasi penekanan-penekanan dalam memahami kebudayaan, pada umumnya kebudayaan diidentikkan dengan nilai.

Namun, ada cabang ilmu yang kental dengan tradisi positivistik yang ikut mengkaji kebudayaan, yakni ilmu ekonomi. Di dalamnya, ada sebuah kajian ekonomika kebudayaan (cultural economics) yang membahas kebudayaan sebagai sesuatu yang konkret, atau setidaknya dikonkretkan, untuk kemudian dapat dikuantifikasi, dihitung dalam rangka dianalisis sesuai dengan teori-teorinya.

Yang paling mudah diidentifikasi sebagai bahan kajian ekonomika kebudayaan adalah produk-produk kebudayaan dan perilaku-perilaku yang berhubungan dengan kegiatan berkebudayaan. Baik produk maupun perilaku kebudayaan tersebut, kemudian dilihat secara ekonomis sebagai biaya, keuntungan, utilitas, maksimalisasi, dan seterusnya. Fokus dalam kajian ekonomika kebudayaan adalah kebudayaan sebagai komoditas yang dapat dihitung.

Menariknya, ekonomika kebudayaan justru lebih mendominasi kajian-kajian tentang kebijakan kebudayaan daripada ilmu-ilmu lain termasuk antropologi. Poin penting dari sini adalah, pengertian kebudayaan yang lebih simplisistik tampaknya lebih diterima di kalangan pengkaji kebijakan publik.

Dengan melihat beragamnya disiplin ilmu yang membahas kebudayaan, dapat dibuat penyederhanaan tentang cara pandang dalam kebijakan kebudayaan. Pertama, ada kebijakan kebudayaan dalam pengertiannya yang abstrak. Ketika berbicara tentang kebijakan kebudayaan, ia sesungguhnya sedang membahas tentang intervensi terhadap nilai-nilai dalam suatu masyarakat.

Kedua, ada kebijakan kebudayaan dalam pengertiannya yang nisbi konkret dan simplisistik, yaitu komoditas-komoditas yang dihasilkan oleh atau berkaitan dengan aktivitas berkebudayaan. Kedua cara pandang tersebut dapat dianggap sebagai refleksi dari orientasi kebijakan kebudayaan.

Lalu kemanakah orientasi negara mengenai kebijakan kebudayaan?

Kita dapat melihatnya melalui dinamika lembaga-lembaga yang mengampu urusan kebudayaan dari masa ke masa. Baik dari sejarah instansi pemerintah pusat mapupun variasi struktur instansi pemerintahan daerah, dalam hal ini dinas-dinas di provinsi. Pada era Orde Lama, urusan kebudayaan ditangani oleh lembaga-lembaga yang berhubungan dengan pendidikan. Institusi pertama yang bertanggung jawab adalah Departemen Pengajaran (didirikan Agustus 1945); yang kemudian berubah beberapa kali menjadi Departemen Pengajaran, Pendidikan, dan Kebudayaan (1948); dan akhirnya menjadi Departemen Pendidikan Dasar dan Kebudayaan (1960).

Setelah rezim Orde Lama digantikan oleh Orde Baru, lembaga yang mengurusi kebudayaan diubah lagi namanya menjadi Departemen Pendidikan dan Kebudayaan (Depdikbud, 1966). Nama ini berlangsung hingga reformasi (1998). Pasca-reformasi, urusan kebudayaan disatukan dengan instansi yang mengurus pariwisata, yaitu Departemen Kebudayaan dan Pariwisata (Depbudpar, 2000).

Pada masa pemerintahan SBY, beberapa lembaga pemerintahan mengalami perubahan. Termasuk Depbudpar yang berganti nama menjadi Kementerian Kebudayaan dan Pariwisata (Kembudpar, 2011). Tak lama berselang, urusan kebudayaan dialihkan dari Kembudpar ke Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan (Kemdikbud). Kembudpar sendiri bertransformasi menjadi Kementerian Pariwisata dan Ekonomi Kreatif (Kemenparekraf).

Pada masa pemerintahan Presiden Jokowi, tanggung jawab mengenai kebudayaan masih dipegang oleh Kemdikbud. Sementara Kemenparekraf diubah namanya menjadi nama Kementerian Pariwisat, yang hanya mengurusi urusan pariwisata. Sementara urusan ekonomi kreatif dibuatkan lembaga non-kementerian baru yang bernama Badan Ekonomi Kreatif (Bekraf).

Perubahan itu menjadi lebih menarik jika dilihat pula dari pergantian nama instansi di bawah pemerintah daerah yang menangani kebijakan kebudayaan. Seperti dimaklumi bersama, reformasi juga mendorong terwujudnya desentralisasi di Indonesia. Dengan desentralisasi ini, pemerintah daerah memiliki wewenang lebih besar karena mendapat banyak limpahan wewenang dari pemerintah pusat, termasuk urusan kebudayaan.

Untuk kasus pemerintah provinsi, ada variasi dalam struktur lembaga yang mengampu urusan kebudayaan. Per Januari 2016, dari 34 provinsi yang ada di Indonesia, 20 di antaranya memasukkan urusan kebudayaan ke dalam dinas yang menangani pariwisata; 11 di antaranya ke dinas yang menangani pendidikan; dan 3 di antaranya membentukan dinas yang khusus mengurus kebudayaan, yaitu dinas kebudayaan.

Sebagian besar pemerintah daerah masih mengikuti struktur organisasi pemerintah pusat pada masa awal reformasi, yaitu menyertakan urusan kebudayaan di dalam urusan pariwisata. Sementara sebagian lainnya telah melakukan penyesuaian dengan struktur Kemdikbud. Mereka membentuk Dinas Pendidikan dan Kebudayaan atau yang serupa, setelah Kemdikbud dibentuk. Sementara itu, tiga provinsi rupanya memiliki pertimbangan yang berbeda dalam menentukan dinas yang menangani kebijakan kebudayaan.

Perlu kajian lebih lanjut untuk mengetahui dengan pasti alasan di balik penentuan dinas-dinas yang bertanggung jawab terhadap kebijakan kebudayaan. Terlepas dari berbagai konteks ekonomi-politik yang melatarbelakangi perubahan lembaga-lembaga tersebut, kita dapat melihat hal yang kurang-lebih serupa dari pergantian instansi yang mengampu urusan kebudayaan di tingkat pusat. Jika dari sejarah instansi pengampu di pemerintah pusat dapat disimpulkan adanya perubahan orientasi, maka berdasarkan data satuan kerja perangkat daerah kita dapat melihat variasi-variasi dari orientasi kebijakan kebudayaan.

Dengan menyertakan urusan kebudayaan di dalam instansi yang mengurus pendidikan, terlihat orientasi kebijakan kebudayaan yang utama adalah dalam rangka pendidikan dan menekankan aspek nilai. Sementara ketika urusan kebudayaan dimasukkan ke dalam lembaga yang menangani pariwisata, orientasi kebijakan kebudayaan yang utama adalah dalam rangka pengembangan pariwisata di mana kebudayaan dipandang sebagai komoditas.

Pemilihan orientasi pasti berimplikasi pada instrumen utama yang menunjang perumusan kebijakan. Karena itu, kesadaran akan orientasi sangat penting bagi masing-masing lembaga pemerintah yang mengampu kebudayaan. Tak hanya untuk menghindarkan ketidakselarasan, kesadaran juga diperlukan untuk menyusun strategi yang lebih sesuai dengan orientasinya.

Saya tidak ingin menghakimi orientasi mana yang lebih tepat. Yang menjadi perhatian saya adalah, apakah pihak-pihak pengampu kebijakan kebudayaan sudah benar-benar menyadari orientasi tersebut? Ketika kebudayaan dimaksudkan sebagai daya tarik pariwisata, misalnya, apakah masing-masing kebijakan sudah dilakukan analisis biaya-keuntungan (cost­-benefit analysis)? Atau ketika kebijakan kebudayaan dimaksudkan sebagai intervensi terhadap nilai masyarakat, apakah sudah disepakati nilai seperti apa yang diharapkan? Dan apakah hal tersebut juga berimplikasi terhadap keberagaman?

Herman Hendrik

Seorang analis data pada Pusat Penelitian Kebijakan Pendidikan dan Kebudayaan (Kemendikbud), peminat isu-isu kebijakan kebudayaan, dan pengasuh jurnal-h2o.blogspot.co.id.