Menimbang (Lagi) Wacana Otonomi Otoritas Pajak

Isu otonomi bagi otoritas pajak (sekarang Ditjen Pajak) telah lama berembus. Wacananya, setelah keluar dari Kementerian Keuangan (Kemenkeu), Ditjen Pajak bisa bertransformasi menjadi entitas otonom baru, dengan privilese lebih untuk mendukung tugas pokok dan fungsinya. Bagi sebagian pihak, langkah tersebut adalah emergency exit dari kegagalan mencapai target penerimaan pajak satu dekade terakhir. Namun, sebagian pihak lainnya melihat wacana tersebut sebagai langkah yang sarat pertaruhan. Andaikan langkah tersebut gagal, tentunya sulit mengembalikan kepercayaan banyak pihak. Oleh sebab itu, catatan ini mengajak semua pihak, untuk mengkaji lebih dalam hal yang selama ini terkaburkan oleh harapan yang kadung melambung. Semata agar langkah penuh pertaruhan ini tidak berbalik arah menjadi penyesalan.

Demi Target

Dalam wacana otonomi otoritas pajak, janji soal pencapaian target penerimaan adalah salah satu tema diskusi yang paling sering dihindari. Namun, sekaligus menjadi jualan utama yang memperkuat daya desak wacana tersebut. Mengapa? Jelas karena mencapai target penerimaan pajak teramat sulit. Upaya untuk mengejar target selama ini, tidak semata tergantung faktor internal tetapi juga eksternal yang fluktuatif dan sulit dikendalikan.

Rosario G. Manasan (2003) menyebut negara-negara yang dianggap sukses mereformasi otoritas pajaknya menjadi lembaga semi-otonom (semi-autonomous revenue authorities/SARA), kinerja penerimaan pajaknya justru cenderung tergerus seiring waktu. Sampai saat ini, belum ada bukti kuat bahwa, status kelembagaan otoritas pajak berbanding lurus secara langsung dengan kinerja penerimaan pajaknya. Sementara jika mengambil intisari pemikiran Taliercio (2000), status kelembagaan yang otonom hanya merupakan jalan menuju perbaikan tatakelola dengan semangat competency, efficiency and fairness sebagai landasan utamanya. Artinya, ketiga hal yang diusung tersebut memberi peran yang jauh lebih signifikan daripada bentuk yang mewadahinya. Substance over form dalam bahasa sederhananya.

Tiga unsur yang diusung Taliercio adalah nilai utama (virtues) pembentuk tatakelola yang efektif, transparan, dan akuntabel. Dan jika dihubungkan dengan penelitian Ahmed Riahi-Belkaoui (2008), terlihat bahwa ketika pemerintah melakukan debirokratisasi (efisiensi) dan meningkatkan kontrol terhadap korupsi (transparan dan akuntabel), kepatuhan pajak mencapai tingkat tertinggi. Tentu sudah bukan rahasia lagi bahwa kepatuhan wajib pajak adalah kunci tercapainya penerimaan pajak.

Maka di titik ini kiranya kita harus bermufakat, untuk mencapai target penerimaan, otonomisasi bagi institusi pengumpul pajak adalah satu langkah baru yang mutlak memerlukan langkah-langkah pendukung lainnya. Ia tidak berdiri sendiri sebagai solusi tunggal. Mendorong wacana pemisahan Ditjen Pajak dari Kementerian Keuangan dengan berbasis pada narasi kemandulan kinerja satu dekade terakhir, harus dibarengi dengan gambaran edukatif: meski belum bisa menjanjikan hasil yang dikehendaki, langkah baru ini patut dicoba asalkan diiringi dengan segala kajian tentang risikonya. Agar nilai-nilai utama dapat berperan sentral untuk mengawal wajah baru otoritas pajak nantinya.

Seberapa Otonom?

Seberapa jauh otonomi yang patut dihadiahkan kepada otoritas pajak atas tugas maha penting yang diembannya? Dalam lingkup administrasi sektor publik, menurut Verhoest (2004), otonomi mengacu pada suatu tingkatan tertentu yang dimiliki suatu organisasi untuk beroperasi secara mandiri terkait bentuk dan status hukum, pendanaan dan anggaran, dan praktik mengenai keuangan, sumber daya manusia, dan administrasinya. Sementara William Crandall (2010) menyajikan spektrum tingkatan otonomi dalam struktur pemerintahan menjadi lima tingkat. Secara berurutan, tingkatan tersebut antara lain: Traditional Department, Semi-autonomous Agency, Agencies and Regulatory Bodies, State-owned Enterprises, dan Privatized Activities.

Dari kelima tingkatan menurut Crandall, posisi Ditjen Pajak saat ini berada di tingkatan Traditional Department. Dan jika menilik isi Rancangan Undang Undang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (RUU KUP), posisi tersebut akan ditingkatkan menjadi Lembaga Pemerintah Non Kementerian (LPNK). Namun, tidak dijelaskan secara spesifik di dalam RUU KUP, sejauh mana tingkatan otonomi yang akan diberikan. Selain itu, dari Ditjen Pajak atau Kementerian Keuangan sendiri belum memberikan penjelasan resmi mengenai gambaran pemisahan yang akan dilakukan ke depan. Artinya hingga titik ini, belum ada kepastian apakah otoritas pajak tersebut nantinya akan menjadi lembaga semi-otonom atau lembaga otonom penuh.

Secara prinsip, tidak ada satu model atau desain struktur terbaik, yang serta-merta dapat dijadikan rujukan dalam konteks otonomi untuk otoritas pajak di semua negara. Setiap negara harus mengkaji dan memutuskan sendiri struktur (tingkatan otonomi) yang paling relevan dengan kondisi masing-masing. Demikian Robert Taliercio, Jr (2004) berpendapat dalam Research Working Paper -nya. Begitu pula bagi Ditjen Pajak dan Kementerian Keuangan, penting untuk mengetahui tingkatan otonomi yang hendak diputuskan. Karena setiap tingkatan otonomi, membawa konsekuensi yang harus diperhitungkan sejak sekarang. Keterlambatan memahami risiko dapat menyebabkan kegagapan dalam mengantisipasi peristiwa-peristiwa mendatang yang tidak diperkirakan. Makin tinggi tingkatan yang dikehendaki maka makin rumit hal yang harus diantisipasi. Antisipasi lebih dini dapat mencegah masa transisi berjalan terlalu lama—yang tentunya akan menghambat kinerja otoritas pajak pasca-pemisahannya dengan Kementerian Keuangan. Salah satu hal yang harus segera diantisipasi adalah soal kondisi di luar kendali yang dapat terjadi suatu waktu sebagaimana dijelaskan dalam sub-artikel di bawah ini.

Mekanisme Penganggaran

Salah satu konsekuensi pasca-lepasnya otoritas pajak dari Kementerian Keuangan adalah tersedianya anggaran operasional yang khusus dialokasikan oleh negara. Mekanisme penganggaran ini, menurut praktik yang didokumentasikan oleh World Bank (2015), dapat dilakukan dengan sistem pengalokasian jumlah tetap sebagaimana instansi pemerintah lainnya. Alokasi jumlah tetap, ditambah bagian persentase tertentu dari penerimaan pajak yang berhasil dikumpulkan, jika melampaui batas atau mencapai target. Atau alokasi total diambil dari penerimaan pajak yang dikumpulkan dalam angka bagian persentase tertentu (tidak dialokasikan terlebih dahulu dalam besaran nilai yang tetap sebagaimana dalam mekanisme penganggaran negara).

Praktik yang berlaku umum menunjukkan, otoritas pajak dengan status semi-otonom di sejumlah negara, memiliki anggaran yang nilainya harus melalui persetujuan legislatif. Namun, di beberapa negara Amerika Latin (Peru, Guetamala, dan Argentina), anggaran otoritas pajaknya diambil dari 2-3% realisasi penerimaan pajak yang dapat dicapai. Yang sering terjadi, negara memberi bonus sebagai tambahan di samping anggaran yang sudah secara tetap diputuskan, seperti yang dipraktikkan di Kenya.

Begitu juga dengan wacana menjadikan Ditjen Pajak sebagai lembaga otonom, mekanisme penganggaran adalah isu yang sejak sekarang harus dikaji. Tidak ada istilah opsi terbaik dari seluruh opsi yang sudah diterapkan oleh negara-negara lain. Namun, jika mekanisme yang kemudian diambil adalah penganggaran penuh dari persentase realisasi pencapaian (tanpa alokasi tetap), maka risiko yang diambil bukan main-main. Hal ini berhubungan dengan sub-bahasan pertama, yaitu tidak ada yang bisa menjamin bentuk otoritas perpajakan akan berbanding lurus secara langsung dengan kinerja pencapaian penerimaan.

Ketika pada periode tertentu, target penerimaan pajak tidak tercapai (lantaran faktor eksternal yang sulit dikendalikan), bagaimana negara menjamin otoritas pajak punya cukup uang untuk mendanai operasionalnya? Operasional ini meliputi perumusan strategi dan implementasi mengamankan target ke depan, membayar gaji dan tunjangan pegawai, serta operasional harian guna mendukung kinerja.

Penutup

Tiga sub-bahasan dalam tulisan ini, sejujurnya, belum mewakili seluruh tantangan yang harus dihadapi sehubungan dengan wacana mengangkat posisi Ditjen Pajak menjadi lembaga yang lebih otonom. Namun demikian, ketiga hal tersebut setidaknya cukup mewakili tema yang selama ini jarang dibahas ketika membincangkan otonomi otoritas pajak. Kenyataan semacam ini tak hanya terjadi di Indonesia saja. Hasil survei Dana Moneter Internasional menyebutkan, harapan dan keunggulan di balik wacana pemisahan Ditjen Pajak dari Kementerian Keuangan memang lebih sering dibahas, daripada tantangan yang siap menghadangnya (Engelschalk & Highfield, 2015).

Oleh sebab itu, melalui ulasan atas ketiga hal di atas, setidaknya kita dapat menimbang lebih dalam tentang arti penting perencanaan, dan mengembangkan harapan yang lebih realistis dari waktu ke waktu terkait wacana otonomisasi otoritas pajak. Semata seperti yang sudah disebutkan dalam paragraf awal tulisan ini: agar langkah penuh pertaruhan ini tidak berbalik arah menjadi penyesalan.